由英國《戰略國防總檢》看國軍體制改造 由英國《戰略國防總檢》看國軍體制改造 摘要 英國一九九八年所公佈之《戰略國防總檢》是冷戰結束後英國最重要之有關國防體制改革與軍事事務革新的官方文件。不僅實施以來歷年國防報告書均以此《總檢》做為指導原則,英國國防部更將之奉為未來三十年之建軍總規劃,其重要性不言可喻。 本文旨在以英國《戰略國防總檢》之經驗,提供國軍建軍之參考。文中除大略介紹《戰略國防總檢》之重要內容,包括總體部分、三軍部分及其他部分外,更就聯合作戰、人員政策以及後勤管理三大方面對照我國《國防二法》的新體制提出討論、建議與批評。雖然各國建軍備戰均有國情,且正如同國軍無法盡仿美軍一般,英軍建軍方向與政策也並非國軍可全面引用。但本文希望該《總檢》仍有供我國參考之處,並期待能引起其他不同之意見與批評。 關鍵詞:戰略國防總檢、國防二法、聯合作戰、人員政策、後勤管理 壹、前言 隨著工黨政府上台,英國國防部於一九九八年發表了眾所矚目的《戰略國防總檢》(Strategic Defence Review, SDR)。[1] 雖然英國常會不定期發表國防報告或白皮書,不過這本《戰略國防總檢》卻不同於以往或之後的一般既有政策之描述,而是自冷戰結束以來,英國第一次對於國防架構與軍隊建設作出大規模變化之總檢討與規劃。不管是在一九九九年的《國防白皮書》(Defence White Paper)、二○○一年的《國防政策》(Defence Policy)、二○○二年之《總檢新章》(SDR: A New Chapter)或是二○○三年的《變革世界中的安全提供》(Delivering Security in a Ch
盤纏銀兩anging World)等國防白皮書當中,英國的建軍方向均一直延續著《總檢》架構。[2] 國防部二○○一年出版的《國防的未來戰略環境》(Future Strategic Context for Defence)報告更指稱《戰略國防總檢》將成為英軍未來三十年的總指導原則。[3] 可見《戰略國防總檢》對於英國的國防及軍事架構來說,其重要性並不下於美國一九八六年通過之《高華德—尼古拉斯國防部重組法》(Goldwater-Nichols DoD Reorganization Act)以及我國之《國防二法》。[4] 有鑑於我國《國防二法》架構也逐漸正在落實當中,英軍之改革經驗十分值得我國參考。 貳、戰略國防總檢 英國政府於一九九八年發表了極重要的《戰略國防總檢》報告,當時的國防部長羅伯生(George Robertson)曾說,《戰略國防總檢》是英國前所未有之國防需求總檢討,其不但實現了政府對於強大國防的承諾,目的更在將英軍現代化與重組俾以因應二十一世紀之挑戰。[5] 細究該《總檢》報告內容之廣泛與深入,提出建議之具體與創新,羅伯生所說蓋非虛言。 究其源起,《戰略國防總檢》乃由工黨政府在執政前所發表的大選宣言(General Election Manifesto)之國防部分深化而來,其牽涉範圍甚大,內容不僅論及國防組織、軍事體制,更還包括後勤、採購、人事等方面,其主張及具體實踐過程正足以為我國國防體制改革所參考。以下就將《戰略國防總檢》中較重要之部分作一簡單介紹:[6] 一、總體部分 (一)聯合作戰:有效強化「聯戰總部」(Permanent Joint Headquarters)以及「聯合作戰長官」(Chief of Joint Operations)之職能,進以確保所有部署之部隊能有效遂行其作戰目的。英軍並成立了「聯合防衛中心」(Joint Defence Centre)提供有關聯合作戰、維和行動?
金瓜石民宿H及多國作戰之相關準則。「聯合防衛中心」也對英軍未來聯戰建軍之裝備及其他需求提出建議,藉以尋求超乎各軍種之平衡觀點。 (二)聯合快速反應部隊:「聯合快速反應部隊」(Joint Rapid Reaction Forces)由以往之「聯合快速部署部隊」(Joint Rapid Deployment Forces)演變而來,將成為英軍未來之「拳頭部隊」。其指管系統、戰略運輸、醫療後勤支援以及平時訓練都將強化,以期一旦衝突發生,就能快速部署至前線作戰。英軍之戰略指導並因為「聯合快速反應部隊」之成立而調整為「同時進行兩場中等強度之衝突或行動」。[7] (三)聯合部隊二○○○:英軍將史無前例地將海軍及空軍所屬的海鷂式(Harrier)機隊合併,統稱作「聯合部隊二○○○」(Joint Force 2000),並將此類固定翼戰機統一進行作戰規劃。「聯合部隊二○○○」並不限於目前之海鷂式戰機,未來也將統一規劃海、空軍所使用的新一代戰機。[8] (四)聯合直昇機指揮部:新成立之「聯合直昇機指揮部」(Joint Helicopter Command)由一少將領導,三軍輪任,首任指揮官為一空軍將領。根據《總檢》規劃,海軍之突擊直昇機、陸軍之攻擊直升機以及空軍之支援直昇機共約400架將全部納入該指揮部之轄下。 (五)聯合地面防空組織:該組織將陸軍及空軍相關之防空單位合併,並成立統一獨立之指揮部及訓練單位,支援英軍所有單位防空所需。 (六)核子武器:為因應後冷戰時期之戰略變化,現有4艘三叉戟(Trident)彈道飛彈潛艦為英國保持最小嚇阻之唯一核武能量。每艘三叉戟潛艦上之艦載D-5飛彈數目降至48枚,[9] 同時僅維持1艘三叉戟潛艦巡航外海。[10] (七)戰略運輸:有鑑於成功之軍事行動無有效之運輸不為功,英軍特別在《總檢》中檢討到現有戰略運輸(strategic life)能量之不足,同時提?
九份民宿麇N採購4艘新型運輸艦,使其總數達到6艘之能量。航空運輸方面則預計將採購4架C-17運輸機以汰換現有之老舊機隊,其目的在以強化海空戰略運輸,以支援「聯合快速反應部隊」行動之所需。 (八)有關國防醫療服務(Defence Medical Services)以及人員超時工作等問題必須儘快研商辦法解決。 二、海軍部分 (一)航艦:海軍將採購2艘約3萬至4萬噸之較大新型航艦,以取代現有之「無敵」(Invincible) 級航艦。鑑於「無敵級」航艦艦載機較少(最多僅24架),新型航艦將需能搭載50架固定翼飛機及直昇機。此種改變反映了《總檢》中所提英國將在新世紀投射兵力至歐洲以外其他地區之期望,同時也說明了英軍欲建立在公海或其他國際水域獨立部署武裝能量之企圖。 (二)潛艦:所有「特拉法加」(Trafalgar)級潛艦均將配備射程達1,000英哩之戰斧飛彈,藉以有效嚇阻流氓國家。海軍亦將添購5艘「機敏」(Astute)級潛艦,其中2艘將先行服役。 (三)兩棲部隊:海軍將積極強化現有旅級兩棲部隊,如前所述,海軍將購買4艘新型運輸艦,以彌補現有2艘「海酋長」(Sea Chieftain)及「海十字軍」(Sea Crusader)運輸艦能量之不足。海軍新增之裝備還包括1艘直昇機航艦「海洋號」(HMS Ocean)以及2部活動船塢。 (四)其他艦艇:海軍將賡續進行現有驅逐艦及巡洋艦之現代化,包括新一代通用驅逐艦(Common New Generation Frigates)更新計畫。此外,海軍亦將小幅度進行部份船艦軍力縮減:攻擊潛艦將由現有之12艘減為10艘;水面護衛艦將由35艘減至32艘;掃雷艦將由25艘減為18至22艘。 (五)後備部隊:增加海軍後備部隊員額350員使其總數達3,850員,同時延長年度訓練天數至35天。[11] 反映在預算上,海軍以及陸戰隊後備部隊將分別增加40%及66%。[12] 三、陸軍部分 (一)部隊?
澎湖民宿垓捸G重要計畫包括1. 增加前線部隊裝甲旅之數目,藉以減少人員超時工作之問題,力求達到提高「聯合快速反應部隊」能同時進行兩戰能力之目的。2. 整編第二十四空中機動旅、攻擊直昇機部隊以及部分空降人員成立一新空中作戰旅(air manoeuvre brigade),藉以提升部隊空降能量。3. 將自德國撤回之各裝甲團重組為一新裝甲偵查團。4. 將現有的8個較小規模的坦克團改組為6個規模較大之坦克團。 (二)裝備更新:3個陸航兵團自二○○○年起將逐步配備新型阿帕契攻擊直昇機。陸軍也積極與美軍在飛彈感應系統、一般地面偵測系統、無人載具以及其他有關方面進行技術合作。 (三)員額增加:陸軍將增加其在訊號、工程、醫療以及後勤方面約3,300人之專業員額。此舉不僅為兩戰能力作相關準備,同時也在降低現有人員之工作壓力。 (四)後備部隊:陸軍成立一新「後備訓練動員中心」(Reserves Training and Mobilisation Centre)司掌後備部隊(Territory Army)事務。陸軍將重新檢討後備部隊之功能,並且降低員額由57,000人至40,000人。檢討目的在於有效提升後備部隊之作戰能量以及縮短其部署時間。 四、空軍部分 (一)戰機:確認歐洲戰機(Eurofighter)為空軍未來獲得空中以及多維作戰優勢之關鍵裝備。提升颶風(Tornado)GR4型戰機之能量及部署能力,同時研發新一代防空裝備。 (二)飛彈:添購新型視距外空對空飛彈(Beyond Visual Range Air to Air Missile, BVRAAM)、先進中程空對空飛彈(Advanced Medium Range Air to Air Missile, AMRAAM)、亮石(Brimstone)防空飛彈系統以及風暴陰影(Storm Shadow)長程空對地巡弋飛彈。 (三)運輸機:短期先添購4架C-17運輸機增加運輸能量,同時積極尋找取代現有運輸機隊之適合新型運輸機種。 (四)後備部隊:增加後備部隊270名後勤及其他支援單位?
清境妣B,使總人數由2,650人增為2,920人,以求更能有效符合空軍之作戰部署及動員需要。 (五)部隊精簡:空軍將除役36架戰機,同時並解散第二十九颶風F3以及第十七颶風GR1飛行中隊,其原有人員將重新編至其他單位以解決人員不足之問題。 五、其他方面 (一)國防外交:《總檢》中特別提出「國防外交」(Defence Diplomacy)的重要性並加以定義:「『國防外交』將提供國防部為因應各種不同需要的環境下,為降低敵意、建立信心以及協助其他國家建立起民主而可靠之部隊作努力,進以對衝突之避免與解決作出積極貢獻。」[13]「國防外交」之主要計畫內容包括:1. 武器管制、禁止擴散以及信心建立措施;2. 在俄羅斯以及中、東歐進行國外互助行動;3. 其他計畫,包括邀請外國軍事人員赴英進修等等。為積極扮演「國防外交」之角色,政府預計每年在此項目內增列1,500萬英鎊之預算。「國防外交」也是英國國防部與外交部及國際發展部之重要跨部會合作方案。 (二)後勤統一:英軍設立了「國防後勤長官」(Chief of Defence Logistics)一上將職司掌全英軍後勤採購事宜。在「國防後勤長官」的領導下,後勤相關預算與計畫將由各軍種獨立出來,同時並積極改革,進以提高後勤管理及採購效能。 (三)改善服役環境:除了增加招募以紓解因缺員所造成之工作壓力外,同時並在薪資、住宿、個人進修、家屬待遇、退伍福利等方面提出許多配套措施,積極改善服役環境以及提高留營意願。 (四)營產處理:訂立處分多處營產計畫,預計可獲盈收約7億英鎊。 參、參考與借鏡 我國為落實國防體制再造、軍政軍令一元化、文人領軍以及建構現代化、專業化之國軍,立法院於民國八十九年元月五日三讀通過《國防法》及《國防部組織法》(即通稱之《國防二法》)。九十一年三月一日,《國防二法》正式實施。國軍預期經由《國防二法》達
汽車美容成「貫徹軍隊國家化、確立軍政軍令一元化國防體制、落實文人領軍理念、發揮專業分工效能、建立扁平化之國防組織、配合政府組織再造」等目標,以求適應未來國防整備建軍之需要。 《國防二法》實施後,我國國防的新架構亦逐漸成形。國防部於九十二年七月二十五日頒布國軍「精進案」高司幕僚組織調整修法實施計畫,辦理《國防部組織法》等相關法規之制(訂)定、修正,擬定《國防部組織法》、《國防部參謀本部組織條例》、《國防部總政治作戰局組織條例》等修正草案,並於九十三年三月報行政院審議。另各軍種(總)司令部組織規程,也已於九十三年十月前修正完成。[14] 雖然如此,《國防二法》的新架構在實踐上則仍出現不少挑戰與困難,需要集思廣益合力解決。考諸他國例子,在《戰略國防總檢》的指導下,英國國防體制之變革或有若干值得吾人參考之處,以下就分別在「聯合作戰」、「人員政策」、「後勤管理」三大方面提出討論、建議與批評。 一、聯合作戰 (一)聯合作戰為現代部隊作戰之主流模式 自美軍首倡「軍事事務革新」概念以來,各國便極力思考其新世紀建軍之模式與道路,期能因應後冷戰時期之挑戰與需要。影響所及,許多先進國家軍隊均不約而同地朝高科技取向的聯合作戰模式來努力,這也是英國《戰略國防總檢》中有關部隊重組與合併之核心指導概念:以「聯合快速反應部隊」為骨幹,採取各項聯戰之配套措施。[15] 在《國防二法》的規劃下,我國國軍也完成有關聯合作戰之初步「軍事事務革新」規劃,內容包括防衛戰略、戰略指導、兵力結構、組織調整,預計至民國一○○年,將使國軍全面轉型為「聯合部隊」編組型態。 細而言之,根據國軍有關「聯合部隊」之規劃,國軍戰略指導未來將現今「制空、制海、地面防衛」戰略指導,調整為「資電先導、遏制超限、聯合制空、制海、地面防衛」。計畫以聯戰指
洗車揮機構模式負起主要軍事危機處理工作,並在建立有效嚇阻資電戰力、整備國軍通資基礎建設以及國軍員額精進案上持續努力。[16] 九十三年《國防報告書》亦稱要「三軍聯合截擊戰力之整合,以破除軍種本位主義、建立完善聯戰機制、強化戰場管理為首要,建構『遠距縱深作戰』及『同步聯合接戰』之聯戰優質戰力。」[17] 以達成 1. 優質聯合人力;2. 完善聯合情研;3. 精進聯戰指管;4. 整合三軍後支;5. 強化聯準教令以及6. 確立聯戰文化。[18] 相對於以往三軍分立的建軍模式,我國此種聯合作戰的重大變革自然值得吾人特別注意。 (二)聯戰必須有足夠之資本投入 為了達成「聯戰」之有效性,「國軍必須整合偵蒐、指管、機動、打擊、後勤等能力,以發揮聯合作戰效能,在戰場上適時集中力量,形成相對戰力優勢,提高作戰成功公算。」[19] 不過,雖然聯戰能力的提升甚為重要,亦十分符合國際「軍事事務革新」的趨勢,然而重視高科技國防也意指著更多的國防軍事投資增加。考諸英國之例子,為了配合《戰略國防總檢》之規劃,英國國防部逐年將國防預算由約230億英鎊擴增至250億英鎊,增幅將近一成。目前國防預算約占政府公共支出之6.6%,[20] 屬於先進國家中的高國防支出國。由於國情因素,我國國防預算占中央政府總預算比例一直偏高。不過近年來,因為政治與社會型態的改變,國防預算占總預算比率卻已由八十四年度的24.51%逐年降低至九十三年度的16.59%。若扣除「國軍軍事勤務致人民傷亡損害賠償金」、「定遠專案」等非屬國防事務預算49億5,000餘萬元,則實質國防預算僅占中央政府總預算16.08%。如納入特別預算來看,則占中央政府總預算比率由八十四年度的25.07%逐年降低至九十三年度的16.11%;而占國內生產毛額之比率,亦由八十四年度的3.69%,逐年降低至九十三年度的2.50%(實質國防預算僅占2.45%),納入特別預算後亦由八十四年度?
鍍膜?.22%,逐年降低至九十三年的2.50%。就這種發展態勢來看,未來幾年內除非編列特別預算,國防預算恐怕沒有增加的空間。[21] 表一:英國近年國防預算 年度 國防預算金額 增額 2000/2001 229.75億英鎊 2001/2002 235.70億英鎊 +0.1% 2002/2003 241.98億英鎊 +0.2% 2003/2004 249.78億英鎊 +0.7% 來源:Ministry of Defence, UK, Defence Spending, in http://www.mod.uk/aboutus/omd/spending.htm 若再細分國防支出的組成,考諸各國建軍史,軍事投資與人員維持費分別占國防預算的比例很可以說明部隊現代化的程度。以英國來說,英軍雖至今仍保持32萬之常備部隊(含文職人員)、5萬餘自願役後備部隊以及20萬的後備軍人,但國防預算中最大部分卻還是軍事投資費用,年度總數高達106億英鎊,幾乎占了預算之一半。[22] 反觀我國,國防預算大半用於人員維持。未來國軍員額雖然會逐漸減少,但由於仍需撥出大量經費疏處離退人員、新式武備訓練操作人員成本提高等原因,國防人員維持經費短期內仍不可能減少,這還不包括每年逐漸增加、編撥在退輔會下將近千億台幣之軍職人員退休俸。至於軍事投資項目,近年來則一直減少,九十三年度軍事投資項目僅占國防預算之25%。在這種國防資源的分配情況下,對於提升軍備能力實有相當的困難。「巧婦難為無米之炊」,國軍是否能有效尋找或開闢財源(如利用軍備系統發展永續性國防產業)以支持「軍事事務革新」,乃為轉型之重要一環。 圖一、近十年國防預算三區分預算額度比較圖 來源:《中華民國九十三年國防報告書》,第十一章、國防財力,臺灣:國防部,民國九十三年。 (三)聯合部隊是什麼樣?近年來,國軍一再強調三軍聯戰指揮機制之設立,這也是《國防二法》施行後,參謀本部力求變革之重要內容。國軍的確也藉由美方的幫忙,在指管通情上增
翻譯社加了許多聯戰能量,並力求縮短指揮作戰流程。不過未來的聯戰方式究竟為何?根據國防部的說法,「針對未來戰爭型態的演變,國軍將以『知識軍事』為基礎,提升軟、硬體統合戰力,強化偵蒐力、指通力、機動力、打擊力及後勤支援力,建立機動性(速度)、高適應性(彈性)、強打擊力(戰鬥力)的聯合作戰部隊,俾於戰時迅速掌控戰場主導權,形成戰力優勢,擊滅來犯之敵。」[23] 究其本質而言,所謂「聯合部隊」並不應是只將三軍化為一支軍種,而是要能在指揮鏈的有效縮短外,還能兼具部隊的反應性、部署性、靈活性、多樣性、殺傷性、存活性以及持續性,同時也需要相應之準則配合指導,這也就是英國聯合作戰概念一直與「聯合快速反應部隊」相結合之原因。我國未來「聯合部隊」會成什麼樣?「聯合快速反應部隊」也許可以提供我們一個很好的範例。英國為避免因聯戰規劃而造成軍種間的惡性競爭,因而特別設立了一「聯合作戰長官」。該職佔上將缺,負責聯合作戰所有相關事宜,位高權重可想而知。同時佐以一少將「聯戰部隊作戰整備與訓練官」(Chief of Joint Force Operational Readiness and Training)負責聯合作戰部隊之整訓事宜,並設立「聯戰準則及概念中心」(Joint Doctrines and Concepts Centre)負責相關之準則與理論。[24] 最重要的是在部隊構成上,英軍採取的是聯戰部隊儲備庫的模式,使得「聯合快速反應部隊」並非只是少數部隊之權利或義務。所有部隊都將在儲備庫當中,不是處於準備狀態的「第二梯隊」,就是會隨著輪替或特別需要而成為高度備戰的「第一梯隊」。我國若不能參考英國如此規劃,或如同美軍設立類似「聯合作戰司令部」(Joint Forces Command)的機構,同時提高聯戰指揮官權責,降低各軍種總部干涉的話,在各軍種本位主義仍盛的情形下,聯戰機制要能有效運行,恐怕還需要很長一段時間。[25] 圖二、英國「聯合快速反應部隊」之組成 拳頭部隊
租屋網 .